Poucos temas mobilizam de forma tão intensa o debate jurídico, econômico e político no Brasil quanto a reforma do sistema tributário. Reconhecido como um dos mais complexos, regressivos e litigiosos do mundo, o modelo tributário brasileiro tornou-se, ao longo das décadas, um obstáculo ao desenvolvimento econômico, à competitividade das empresas e à promoção da justiça fiscal. Nesse cenário, a reforma tributária deixou de ser uma escolha política contingente para se tornar uma necessidade estrutural.
A promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023 representa o mais ambicioso esforço de transformação do sistema tributário desde a Constituição de 1988. A proposta busca simplificar a tributação sobre o consumo, reduzir a cumulatividade, aumentar a transparência e criar um ambiente econômico mais previsível. Contudo, sua implementação suscita desafios jurídicos relevantes, sobretudo no que diz respeito ao federalismo fiscal, à transição entre regimes e aos impactos distributivos.
Este artigo analisa a reforma tributária sob uma perspectiva jurídico-constitucional, examinando seus fundamentos, seus principais objetivos e os desafios que se colocam para sua efetivação. Busca-se demonstrar que a reforma não se limita a uma reorganização técnica de tributos, mas envolve escolhas políticas profundas sobre justiça fiscal, repartição de competências e papel do Estado na redução das desigualdades.
1. O sistema tributário brasileiro e suas disfunções estruturais
O sistema tributário brasileiro caracteriza-se por elevada complexidade normativa, marcada por múltiplos tributos incidentes sobre a mesma base econômica, regimes especiais e uma profusão de exceções. A tributação sobre o consumo, especialmente, é fragmentada entre tributos federais, estaduais e municipais, como ICMS, ISS, IPI, PIS e Cofins.
Essa fragmentação gera cumulatividade, distorções econômicas e elevado custo de conformidade, impactando negativamente a competitividade das empresas e incentivando a litigiosidade. Estima-se que o Brasil figure entre os países com maior número de processos tributários no mundo, evidenciando a insegurança jurídica do sistema.
Além disso, o modelo brasileiro é reconhecidamente regressivo. A elevada tributação indireta faz com que a carga tributária pese proporcionalmente mais sobre as camadas de menor renda, contrariando o princípio da capacidade contributiva e agravando desigualdades sociais. Essas disfunções estruturais impulsionaram o consenso em torno da necessidade de reforma.
2. Fundamentos constitucionais da reforma tributária
A Constituição Federal de 1988 estabelece princípios claros para a tributação, como legalidade, isonomia, capacidade contributiva e vedação ao confisco. Também organiza a repartição de competências tributárias entre União, estados e municípios, estruturando o federalismo fiscal brasileiro.
A reforma tributária deve ser compreendida como tentativa de concretizar esses princípios constitucionais, especialmente no que se refere à neutralidade econômica e à justiça fiscal. A criação de tributos sobre valor agregado, com base ampla e não cumulativa, alinha-se a modelos adotados em economias desenvolvidas e busca reduzir distorções competitivas.
A Emenda Constitucional nº 132/2023 promoveu alterações significativas nesse arranjo, ao instituir o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), substituindo tributos incidentes sobre o consumo. Essa mudança exige releitura do pacto federativo e das competências tributárias tradicionais.
3. IBS, CBS e o novo modelo de tributação sobre o consumo
O novo modelo propõe a unificação da tributação sobre o consumo em dois tributos principais: o IBS, de competência compartilhada entre estados e municípios, e a CBS, de competência federal. Ambos seguem a lógica do imposto sobre valor agregado (IVA), com incidência não cumulativa e crédito financeiro amplo.
Entre os objetivos centrais estão a simplificação do sistema, a eliminação da guerra fiscal e o aumento da transparência para o contribuinte, que passará a visualizar claramente a carga tributária incidente sobre bens e serviços. A tributação no destino, e não na origem, busca reduzir distorções regionais e incentivar a competitividade. Entretanto, a transição para o novo modelo é complexa. O período de convivência entre os regimes antigo e novo exigirá elevado grau de coordenação federativa, além de adaptações significativas por parte das administrações tributárias e dos contribuintes.
4. Justiça fiscal, regressividade e mecanismos de compensação
Um dos argumentos centrais em favor da reforma é a possibilidade de reduzir a regressividade do sistema tributário. A simplificação da tributação sobre o consumo, por si só, não garante justiça fiscal, razão pela qual a reforma prevê mecanismos compensatórios, como devolução de tributos para famílias de baixa renda (cashback tributário).
Esses instrumentos buscam alinhar o sistema à capacidade contributiva, mitigando os efeitos regressivos da tributação indireta. Além disso, a discussão sobre progressividade da tributação sobre renda e patrimônio permanece como desafio complementar à reforma do consumo. Do ponto de vista jurídico, a efetividade desses mecanismos dependerá de regulamentação infraconstitucional clara, critérios objetivos e capacidade administrativa do Estado para identificar beneficiários e operacionalizar devoluções.
5. Desafios federativos e implementação da reforma
A reforma tributária impacta diretamente o federalismo fiscal, ao redistribuir competências e receitas entre os entes federativos. Estados e municípios expressam preocupações quanto à perda de autonomia e à repartição de recursos durante o período de transição.
A criação de um comitê gestor do IBS, com representação de estados e municípios, busca mitigar esses conflitos, mas levanta questões sobre governança, legitimidade democrática e equilíbrio de poder. A implementação bem-sucedida da reforma exigirá cooperação institucional e capacidade de coordenação entre os entes.
Além disso, a segurança jurídica durante a transição será determinante para evitar aumento da litigiosidade e para assegurar confiança dos agentes econômicos no novo sistema.
Conclusão
A reforma tributária representa uma das mais relevantes transformações estruturais do Estado brasileiro nas últimas décadas. Mais do que uma reorganização técnica de tributos, trata-se de uma escolha política sobre o modelo de desenvolvimento, justiça fiscal e funcionamento do federalismo.
Se bem implementada, a reforma tem potencial para reduzir desigualdades, aumentar a eficiência econômica e fortalecer a segurança jurídica. Contudo, seus resultados dependerão da qualidade da regulamentação infraconstitucional, da capacidade administrativa do Estado e do compromisso político com os princípios constitucionais que orientam a tributação.
Em última análise, a reforma tributária não é um fim em si mesma, mas um instrumento para a construção de um sistema mais justo, simples e compatível com os objetivos fundamentais da República.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023.
BRASIL. Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966).
SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito tributário. São Paulo: Saraiva.
TORRES, Heleno Taveira. Direito constitucional tributário. São Paulo: Malheiros.
PAULSEN, Leandro. Direito tributário: Constituição e Código Tributário à luz da doutrina e da jurisprudência. Porto Alegre: Livraria do Advogado.
