O Direito à Saúde, consagrado no artigo 196 da Constituição Federal de 1988 impõe ao Estado o dever de garantir, mediante políticas sociais e econômicas, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
No Brasil, o Sistema Único de Saúde (SUS) é o principal instrumento de concretização desse direito. Contudo, o crônico problema das longas filas de espera para consultas, exames e procedimentos especializados tem se configurado como um dos maiores desafios à efetividade do sistema, gerando um passivo social e, em muitos casos, judicialização.
Em resposta a essa problemática, o Governo Federal instituiu o Programa “Agora Tem Especialistas” (ATE), formalizado pela Lei nº 15.233, de 7 de outubro de 2025.
O cerne da iniciativa reside na utilização de um mecanismo de compensação fiscal para incentivar a participação da rede hospitalar privada no atendimento de pacientes do SUS. A Lei permite que hospitais privados, com ou sem fins lucrativos, que aderirem ao Programa, usufruam de créditos financeiros relativos aos valores dos atendimentos médico-hospitalares prestados, os quais podem ser utilizados para compensar tributos federais.
Parte-se da análise dos artigos 196 e 198 da Constituição Federal de 1988, da Lei nº 8.080/1990, da Lei Complementar nº 141/2012 e da Emenda Constitucional nº 95/2016, culminando no exame da Medida Provisória nº 1.301/2025, que instituiu o Programa Agora Tem Especialistas. Busca-se avaliar se tais instrumentos são suficientes para garantir a efetividade do direito à saúde e a melhoria da qualidade do gasto público.
O Fundamento Constitucional da Extrafiscalidade e o Direito à Saúde
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu um paradigma de proteção social ao consagrar, no artigo 196, que “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”. Trata-se de norma de eficácia plena e aplicabilidade imediata, que impõe ao poder público deveres positivos de atuação.
O artigo 198 da Constituição complementa esse comando ao estruturar o Sistema Único de Saúde, fixando como diretrizes a descentralização, o atendimento integral e a participação da comunidade. O modelo constitucional adotado pressupõe financiamento tripartite — União, estados e municípios — e gestão descentralizada, com comando único em cada esfera federativa.
Cabe ressaltar que a saúde não se limita a uma prestação estatal eventual, mas configura verdadeiro direito subjetivo público, passível de exigibilidade judicial. Contudo, a concretização desse direito depende diretamente da adequada alocação de recursos orçamentários, o que evidencia a indissociável relação entre direito constitucional e direito financeiro.
O financiamento do SUS e a legislação infraconstitucional
A Lei nº 8.080/1990, conhecida como Lei Orgânica da Saúde, regulamentou o SUS, detalhando sua organização, competências e fontes de financiamento. Posteriormente, a Lei Complementar nº 141/2012 disciplinou de forma mais rigorosa os percentuais mínimos de aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde, em consonância com o artigo 198, §2º, da Constituição Federal.
Nos termos da legislação vigente, os estados devem aplicar, no mínimo, 12% de suas receitas de impostos em saúde, enquanto os municípios devem destinar 15%. A União, por sua vez, passou a ter seu piso de financiamento redefinido ao longo do tempo, culminando nas alterações promovidas pela Emenda Constitucional nº 95/2016.
A EC nº 95/2016, ao instituir o chamado “teto de gastos”, limitou o crescimento das despesas primárias da União à variação do índice inflacionário. Embora apresentada como medida de equilíbrio fiscal, seus efeitos sobre o financiamento do SUS foram significativos, pois congelaram, em termos reais, o piso federal da saúde, agravando o histórico subfinanciamento do sistema.
Sob a ótica jurídica, tal emenda suscitou intenso debate acerca da compatibilidade entre a política de austeridade fiscal e a máxima efetividade dos direitos fundamentais sociais. A restrição orçamentária passou a tensionar diretamente o princípio da vedação ao retrocesso social e o mínimo existencial em matéria de saúde.
Eficiência do gasto público e regionalização da saúde
A eficiência do gasto público em saúde não pode ser analisada exclusivamente sob parâmetros econômicos ou gerenciais. No âmbito do SUS, a eficiência deve ser interpretada à luz dos princípios constitucionais da universalidade, da integralidade e da equidade. Assim, gastar melhor não significa apenas gastar menos, mas alocar recursos de modo a reduzir desigualdades regionais e ampliar o acesso efetivo da população.
A legislação do SUS prevê a regionalização como estratégia essencial para racionalizar a oferta de serviços, especialmente os de média e alta complexidade. O Decreto nº 7.508/2011 reforçou esse modelo ao instituir as regiões de saúde e as redes de atenção, buscando integração entre os entes federativos.
Entretanto, a ausência de um ente federativo intermediário responsável pela gestão regional e as limitações impostas pela legislação de finanças públicas dificultam a plena implementação desse modelo. Ademais, a crescente participação de emendas parlamentares impositivas no orçamento da saúde introduz um componente político na alocação de recursos, muitas vezes desvinculado do planejamento técnico e das reais necessidades epidemiológicas da população.
A compensação fiscal e o Programa Agora Tem Especialistas
No cenário de restrição fiscal e aumento das filas de atendimento, o governo federal editou a Medida Provisória nº 1.301/2025, instituindo o Programa Agora Tem Especialistas. Inspirado em experiências anteriores, o programa permite que hospitais privados utilizem créditos decorrentes de atendimentos prestados a usuários do SUS para compensar tributos federais.
Do ponto de vista jurídico-tributário, a medida representa uma forma indireta de financiamento da saúde pública, por meio da renúncia fiscal condicionada à prestação de serviços. A MP estabelece limites anuais de renúncia e impõe requisitos de regularidade fiscal e previdenciária, buscando compatibilizar o programa com o artigo 195, §3º, da Constituição Federal.
Sob a ótica do direito à saúde, a iniciativa pode contribuir para a redução das filas ao aproveitar a capacidade ociosa da rede privada. Todavia, sua eficácia depende de regulamentação infralegal célere, de sistemas de informação interoperáveis e de mecanismos de controle que assegurem que a compensação fiscal resulte, efetivamente, em ampliação do acesso e não apenas em benefício tributário.
Necessário pontuar que a tributação em sua concepção clássica, possui uma função primordialmente fiscal, visando à arrecadação de recursos para o custeio das despesas estatais. Contudo, o Direito Tributário moderno reconhece a função extrafiscal, pela qual o tributo é utilizado como instrumento de intervenção estatal para induzir ou desestimular comportamentos, em conformidade com os objetivos sociais e econômicos da Constituição.
No contexto do Programa ATE, a compensação fiscal atua como uma manifestação clara da extrafiscalidade. O Estado, ao invés de simplesmente arrecadar o tributo, opta por renunciar a uma parcela dessa receita (o chamado gasto tributário) em troca de uma contrapartida socialmente relevante: a ampliação do acesso a serviços de saúde especializados.
A utilização de instrumentos fiscais para fomentar a participação da iniciativa privada na rede pública, sob a égide do SUS, encontra amparo na função social da propriedade e na possibilidade de o Poder Público dispor sobre a organização da saúde, inclusive por meio de incentivos.
A constitucionalidade da Lei nº 15.233/2025, sob a ótica da extrafiscalidade, reside na sua finalidade precípua: a concretização de um direito fundamental. O mecanismo não visa apenas a uma mera transação financeira, mas sim a um indutor de comportamento que alinha o interesse privado (compensação de dívidas ou obtenção de crédito) ao interesse público (redução das filas e melhoria do atendimento no SUS).
O Programa “Agora Tem Especialistas” (ATE) e a Natureza Jurídica do Crédito Financeiro
A Lei nº 15.233/2025 estabelece dois pilares para a adesão dos hospitais privados:
a) a negociação de dívidas tributárias (permitindo que até 50% do valor seja revertido em atendimento) e
b) a concessão de créditos financeiros para hospitais sem dívidas, para compensação de tributos correntes ou futuros.
O ponto central da análise jurídica é a natureza jurídica do “crédito financeiro” previsto no Art. 4º da Lei. É fundamental distinguir esse mecanismo do crédito tributário tradicional, disciplinado, por exemplo, pelo Art. 170 do Código Tributário Nacional (CTN).
Enquanto o crédito tributário tradicional decorre de um pagamento indevido ou a maior de tributo, configurando um direito subjetivo do contribuinte à repetição do indébito com a finalidade de restabelecer seu equilíbrio patrimonial, o crédito do ATE possui uma natureza distinta.
O crédito financeiro do ATE é, na verdade, uma remuneração ou um crédito-incentivo com clara finalidade extrafiscal. Sua origem não é o pagamento indevido de tributo, mas sim a prestação de serviços médico-hospitalares ao SUS. Sua finalidade é a concretização do direito à saúde e a redução das filas, e seu uso é permitido para a compensação de tributos federais, inscritos ou não em Dívida Ativa, ampliando o escopo da compensação para além dos limites estritos do crédito tributário tradicional.
O crédito financeiro, portanto, não é um crédito tributário no sentido estrito do CTN, mas sim uma ficção legal que a lei permite ser utilizada como meio de extinção de obrigação tributária (compensação), nos termos do Art. 156, II, do CTN, que prevê a compensação “na forma da lei”. A Lei nº 15.233/2025 é a lei específica que define essa forma, permitindo que um crédito de natureza remuneratória seja utilizado para quitar débitos fiscais.
A adesão ao Programa, contudo, impõe condições rigorosas, como a renúncia a impugnações administrativas e ações judiciais relativas aos débitos a serem compensados (Art. 4º, § 1º, IV e V) 2.
Essa exigência, comum em programas de parcelamento e transação tributária, visa garantir a segurança jurídica e a eficácia da política pública, mas levanta debates sobre a limitação do direito de defesa do contribuinte.
Críticas e Riscos de Desvio de Finalidade
Relatos iniciais sobre o Programa apontam para desafios significativos, como a baixa adesão de hospitais e a falta de transparência na definição dos critérios de credenciamento e remuneração.
Juridicamente, a principal crítica reside no risco de a medida se tornar um mero mecanismo de refinanciamento de dívidas para hospitais em situação fiscal precária, sem a devida garantia de qualidade e continuidade dos serviços prestados ao SUS.
A Lei estabelece um limite anual de R$ 2 bilhões para os créditos financeiros (Art. 4º, § 2º) 2, o que, embora represente um volume significativo de recursos, pode ser insuficiente para atender à demanda reprimida do SUS em todo o território nacional.
Além disso, a priorização da compensação com débitos inscritos em Dívida Ativa (Art. 5º, § 2º, I) pode desvirtuar o foco da política, que deveria ser a expansão da capacidade de atendimento, e não a mera regularização fiscal.
Conclusão
O Programa “Agora Tem Especialistas” e o mecanismo de compensação fiscal instituído pela Lei nº 15.233/2025 representam uma inovação no campo das políticas públicas de saúde, ancorada na função extrafiscal do tributo para a concretização do direito fundamental à saúde.
A medida é, em essência, constitucional, pois utiliza o sistema tributário como um indutor de comportamento socialmente desejável, alinhando o interesse privado à necessidade pública de reduzir as filas do SUS.
A natureza jurídica do “crédito financeiro” como um crédito-incentivo ou remuneração que extingue a obrigação tributária por compensação, na forma da lei, afasta as objeções baseadas na rigidez do CTN.
Contudo, a eficácia da política pública dependerá da superação de desafios práticos e jurídicos. A baixa adesão, a necessidade de transparência na gestão dos recursos e a garantia de que a compensação fiscal não se sobreponha ao objetivo primordial de expansão da capacidade e melhoria da qualidade do SUS são pontos cruciais.
Para que o ATE cumpra sua promessa, é imperativo que os atos regulamentares do Ministério da Saúde e da Fazenda estabeleçam critérios de fiscalização e monitoramento que assegurem a efetiva entrega de serviços de saúde de alta qualidade à população, transformando o gasto tributário em um investimento social legítimo e eficaz.
A melhoria da qualidade do gasto público em saúde exige não apenas inovação normativa, mas também a revisão do pacto federativo fiscal, o fortalecimento do planejamento regionalizado e a preservação do núcleo essencial do direito fundamental à saúde, sob pena de esvaziamento do projeto constitucional de 1988.
Referências
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